Česká republika má nejpřísnější lesní právo v Evropě
Jiří Oliva
Téměř od počátku 2. tisíciletí existují snahy o vymezení pravidel pro chování člověka v lese. Ať šlo o tzv. městská práva, různé zákoníky, lesní řády či moderní lesní zákony, bylo jejich vydání vždy provázeno řadou sporů a odporem ze strany vlastníků nebo uživatelů lesa. Uvedu několik příkladů: Karlův zákoník - Maiestas Carolina - nedokázal prosadit ani Karel IV., byť byl zmocněn k jeho kodifikaci zemským sněmem; Karel VI. zase nedokázal přes odpor šlechty prosadit v 17. století nové lesní řády; tereziánský lesní řád z roku 1745 byl několikanásobně „znovu vydáván“, protože nebyl respektován, nebo celých 56 let se vlastníci lesů v Čechách dokázali bránit povinnosti mít odborného lesního hospodáře, kterou jim ukládal zákon č. 250 z roku 1852. A nakonec máme v paměti atmosféru, která provázela přijetí současně platného zákona č. 289/1995/Sb.
Důvod těchto sporů je jednoznačný. Je to omezování vlastnických práv při nakládání s lesním majetkem, které u ostatních druhů majetku nenajdeme. Zákony omezují nakládání s lesem proto, že jde o majetek velmi nadčasový a jeho existence má hmatatelný vliv nejenom na majetky sousední, ale i na život společnosti, a dokonce i planety.
Omezení hospodaření a veřejný zájem
Ústava ČR jako základní kámen našeho právního pořádku povoluje omezení vlastnických práv pouze v nezbytně nutné míře, v případě tzv. veřejného zájmu. Právě na něj je, při formulacích zákonných omezení, často poukazováno. Věc má však dva zásadní problémy. Veřejným zájmem je často nazýván zájem úzce soukromý nebo mocenský a největší obhájci tzv. veřejného zájmu sledují často zájem vlastní. Druhým problémem je obtížná odpověď na otázku definice oné nezbytně nutné míry. Provedeme-li průzkum názorů, je překvapivé, s jak rozdílnými stanovisky se setkáme, a to i v případě názorů odborné lesnické obce. Některým lesníkům by postačovalo vymezení základních povinností, např. povinnost zalesnění, nebo maximální výše těžeb, jiní by zákonem regulovali téměř vše. Při tom všem se argumentuje příklady, pocházejícími často z nesouměřitelných podmínek a s omezenou znalostí historie vzniku těchto příkladů. Proto jsem se snažil srovnat omezení, která kladou lesní zákony v deseti evropských, lesnicky vyspělých zemích na základě jednotné metodiky a podrobného šetření těchto zákonů. Výsledek by pak mohl dát odpověď na otázku, zda je naše lesní právo srovnatelné se zeměmi, s nimiž budeme sdílet společné členství v EU, a hlavně jakou pozici budou mít čeští vlastníci lesů oproti svým zahraničním kolegům.
Výběr teritoria šetření
Pro analýzu a vyhodnocení lesních zákonů jsem vybral především středoevropské země sousedící s naší republikou (Polsko, Slovensko, Rakousko, Bavorsko, Sasko a Spolková republika Německo), které mají podobný historický i civilizační vývoj lesů (vliv na vztah ke dřevu, způsob jeho využití a tlak na jeho těžbu). Dalším momentem výběru zemí pro analýzu lesních zákonů byl i společný vývoj lesnictví jako hospodářského odvětví a jako vědy. Pro středoevropské lesnictví byly určující myšlenky, které přicházely především z německých zemí (např. odborná literatura či lesnické školství). Historicky jde o 17. a 18. století, kdy vrcholily centralistické snahy v rakouské monarchii a kdy německý jazyk byl upřednostněn před jazykem českým. Současně byl pro Čechy, Moravu a Slezsko vydán „Císařský a královský patent lesů a dříví, ustanovení v Království českém se týkající“, tzv. tereziánský lesní řád, který se stal základem pro vliv státu na LH a snahy o vznik lesnického odborného školství, především podle německého vzoru. Až do 20. let 20. století získávali čeští lesníci vysokoškolské vzdělání na vysokých školách v Rakousku a Německu.
Ve Švýcarsku se v důsledku odlišného kulturně historického vývoje tradiční způsob obhospodařování lesů výrazně lišil od ostatních středoevropských zemí. Koncem 19. a počátkem 20. století se Švýcarsko stalo významnou inspirací k zavádění jemných způsobů hospodaření, zejména využíváním přírodních zákonitostí při hospodaření v lesích. Jeho lesníci se stali propagátory pěstování výběrných lesů a ovlivňovali a ovlivňují lesnictví ve střední Evropě.
V protikladu ke středoevropskému obhospodařování lesů jsem vybral dvě skandinávské země, Švédsko a Finsko, které sice mají odlišné klimatické a půdní podmínky, složení lesů a způsoby jejich obhospodařování, ale které svými snahami a ekonomickými výsledky (zejména v oblasti zpracovávání dřevní suroviny a trhu se dřívím) představují evropskou špičku v tomto směru. Jejich právní úpravy lesního hospodaření se liší od středoevropských zemí, ale přesto mohou být podnětem pro tvorbu lesního práva.
Stanovení definice řádného lesnického hospodaření
Definovat dobré lesnické hospodaření a jeho zásady není tak jednoduchý úkol. Laická veřejnost se většinou blíží k názoru, že dobré lesní hospodaření znamená těžit co nejméně dřeva. Nízká těžba je však překvapivě považována za symptom dobrého lesnického hospodaření i u nezanedbatelné části veřejnosti odborné. Mnozí lesní hospodáři umísťují těžby v objemech, které ani zdaleka nedosahují těžebních možností, vyjádřených bilancovaným podílem etátu podle LHP. Tento jev není ani tak patrný na majetcích soukromých, ale obecních a především státních. Proklamovaným důvodem tohoto postupu je nejčastěji snaha o přírodě blízké hospodářské způsoby, přirozená obnova apod.
Další skupinou se svébytným názorem na dobré lesnické hospodaření jsou ekologické iniciativy. Za dobré považují takové hospodaření, jehož znakem je návrat ke stabilním přirozeným ekosystémům, nejčastěji časově, kvalitativně ani druhově neurčeným, s tlakem na zavádění listnatých dřevin a přehlížením ekonomické přiměřenosti těchto opatření.
Chceme-li se pokusit o srovnání v evropském kontextu, nemůžeme však pominout oficiální dokumenty, které se touto problematikou zabývají na evropském nebo světovém fóru. Základním z nich je rezoluce L2, přijatá na ministerské konferenci o ochraně lesů v Lisabonu v roce 1998, kde bylo stanoveno šest evropských ukazatelů pro trvale udržitelné hospodaření (TUH) - 1. zachování a vhodné rozšiřování lesních zdrojů a jejich příspěvek ke globálním cyklům uhlíku; 2. zachování zdraví a vitality lesních ekosystémů; 3. zachování a podpora produkčních funkcí lesů (dřevo a jiné produkty); 4. zachování, ochrana a odpovídající zvyšování biologické diverzity lesních ekosystémů; 5. zachování a odpovídající zlepšování ochranných funkcí (zvláště půdy a vody) při hospodaření v lesích; 6. zachování dalších sociálně-ekonomických funkcí a podmínek.
Protože všechna tato ustanovení by měla být základem pro lesnickou politiku signatářských zemí a hlavním nástrojem k jejímu uskutečňování je lesnické právo, měla by být zahrnuta i v lesních zákonech těchto zemí. Pro účely této práce lze konstatovat, že řádné lesní hospodaření je takové, jehož hospodářské a ekonomické postupy vedou k naplnění všech ukazatelů TUH, přijatých v rezoluci L2, konference o ochraně lesů v Lisabonu.
Vyhodnocení
Již při vlastním zpracování vybraných zákonů podle jednotlivých kritérií bylo zřejmé, že přístup evropských právních norem k jednotlivým kritériím bude velmi rozdílný. Při hodnocení nelze vyloučit subjektivní přístup, přesto by nepřesnost vzniklá subjektivním hodnocením v rámci použité stupnice neměla znamenat zásadní odlišnost od skutečnosti.
Rozptyl hodnocení jednotlivých kritérií je menší než rozptyl hodnocení studovaných zákonů. Na první pohled vidíme (viz tab.), že výsledek nekoresponduje s obecně zažitými představami např. o důležitosti těžby nebo výměře holin. Jako nejzávažnější kritéria se prezentují: legislativní řešení mimoprodukčních funkcí; řešení státního dozoru nad lesy; podpora jednotlivých druhů vlastnictví a ochrana lesních pozemků před odnětím.
Nejnižších součtů pak překvapivě dosáhla povinnost výchovy lesních porostů, zachování biodiverzity porostů a stanovení maximální výše těžby.
V evropské lesnické legislativě je tedy věnována pozornost mimoprodukčním funkcím, podporám jednotlivých vlastníků a samozřejmě také ochraně lesních pozemků před odnětím. Ostatní podmínky může v důležitých případech stanovit státní správa.
Míra omezení vlastníka jednotlivými zákony
Výsledek hodnocení je jednoznačný - ČR má nejpřísnější zákon ze všech sledovaných právních norem (viz graf). Rozdíl je tak zásadní, že tento fakt nemůže změnit ani možnost subjektivního hodnocení kritérií. Všechna sledovaná kritéria stanoví zákon č. 289/1995 Sb., závazně, mnohá z nich kvantifikuje a na všechna se vztahuje možnost sankcí ze strany státní správy lesů (SSL). Některá kritéria, která stanoví s nejvyšší mírou závaznosti, jsou v zákonech jiných zemí zmiňována okrajově, nebo vůbec. Příkladem je hlavně kritérium povinnosti zachování biodiverzity, které zákon kvantifikuje do jednotlivých porostních skupin, což je bezpochyby světová rarita.
Proč mají země bývalého východního bloku nejpřísnější lesní právo a proč je mezi nimi na špici hodnocení právě ČR, když je velmi pravděpodobné, že soukromí vlastníci lesů i správci veřejných majetků (obecních a státních) nejsou o nic horší či lepší než v ostatních zemích? Je paradoxem, že hlavním důvodem pro vznik lesních zákonů je potřeba omezení soukromého vlastníka. Toto vlastnictví však v těchto zemích prakticky neexistovalo, v Polsku se tento stav příliš nezměnil dodneška. Navíc lze předpokládat, že v zemích s rozvinutými tržními ekonomikami a velmi tvrdými přístupy k racionalitě, snižování nákladů a maximalizaci zisku bude tlak na hospodářské využití lesů daleko intenzivnější a potřeba regulace naléhavější.
Důvody této evidentní anomálie mohou být následující:
- Vliv předcházejících zákonů z doby nedemokratických režimů, jež se obecně vyznačovaly přezíravým přístupem k soukromému vlastnictví, které všemi způsoby omezovaly (včetně legislativních), a nedůvěrou k občanovi a jeho svobodám. To vedlo k vysoké míře regulací a omezování, které se nakonec mnoha členům společnosti zdálo zcela normální. Když potom následující právní normy vyšly z předcházejících zákonů a vysokou míru regulace zachovávaly, bylo to považováno za normální, přestože v zemích západní Evropy by byla podobně omezující norma nepřijatelná.
- Obava z chování nových, nezkušených vlastníků lesů. Protože byla přerušena na dlouhou dobu kontinuita soukromého vlastnictví lesů, lesy byly navraceny buď původním vlastníkům ve vysokém věku, nebo jejich dědicům, kteří neměli v hospodaření s lesním majetkem žádné zkušenosti. Budoucnost ukázala, že naprostá většina vlastníků se dokázala o svůj majetek postarat dobře. V opačných případech nesmíme zaměňovat špatný přístup vlastníka s kriminálními činy některých jednotlivců a podnikatelských firem, kteří prováděli například nelegální těžby.
- Tvorba zákona 289/1995 Sb., v ČR byla provázena dlouhotrvajícími kompetenčními spory mezi MZe a MZP. To mělo bezpochyby za následek vytváření nových kompetencí a institutů, které jsou v jiných zemích naprosto neznámé (např. vrchní dozor nad lesy).
Nelze také pominout skutečnosti, která nebyla a ani nemohla být předmětem této práce:
- Uložení dalších povinností vlastníkům lesů v ČR jinými zákony, a to buď přímo nebo nepřímo (např. při schvalování LHP a LHO). Přitom i v těchto jiných zákonech lze předpokládat jistou anomálii vůči právní úpravě v jiných zemích, neboť výše uvedené důvody jsou stejné nebo obdobné. Příkladem takových zákonů je zákon č. 114/1992 Sb., či jeho novela (LHP, plány péče CHKO, atd.), vodní zákon č. 254/2001 Sb. (CHOPAV, vodní poměry), ale i např. lázeňský zákon č. 164/2001 Sb. (souhlasy k některým činnostem, tvorba LHP atd.).
- Omezující vliv podzákonných úprav, které jsou velmi podrobné a administrativně velmi náročné.
- Vzniklé synergické efekty z těchto právních úprav, které však lze velmi obtížně kvantifikovat.
Omezení v ostatních zemích
Ze zemí EU má v míře požadavků na vlastníky nejvyšší hodnocení Rakousko a Švýcarsko. Míra se však pohybuje cca na úrovni 50 % zákona českého. Tato skutečnost je pravděpodobně způsobena velkou důležitostí ochranných lesů v horských oblastech. Sasko a Bavorsko dosahuje hodnocení, které je srovnatelné s ostatními zeměmi EU. Specifickým případem je německý spolkový zákon. Dosahuje sice nízkých hodnocení, je však chápán jako zákon rámcový, který ponechává prostor navazujícím zákonům jednotlivých spolkových zemí. Proto není jeho hodnocení s ostatními zeměmi plně srovnatelné.
Finsko a Švédsko mají zákony nejliberálnější, které dávají většinou jen základní rámec pro činnosti v lese. Tento přístup je pravděpodobně způsoben dostatkem lesních ploch a vzhledem k přírodním podmínkám i jejich menším potencionálním ohrožením. Svoji roli bude bezpochyby hrát i přístup celé společnosti k lesu a přírodě. Vzhledem k celkovému pohledu na předcházející hodnocení lze konstatovat skutečnost, že přibližování ekonomické, demokratické i etické úrovně zemí západní a východní Evropy si vynutí i přiblížení míry omezení, která lesní i další zákony na správce či vlastníky lesních majetků kladou.
Ekonomické důsledky vlivu zákonných norem na vlastníky
Rozdílná úroveň legislativních omezení má zásadní ekonomické důsledky. Téměř každé kritérium má podstatný vliv buď na výši tržeb (např. výše těžby), nebo na výši nákladů (biodiverzita, nerentabilní probírky, neprodukční funkce atd.). Pokud stát vlastníkům neuhradí zvýšené náklady v souvislosti s omezeními, která na ně zákonem klade, mohou se tito vlastníci dostat do nekonkurenceschopného postavení proti svým zahraničním protějškům. Tento vliv se již dnes projevuje například při srovnání nákladů, potřebných na produkci 1m3 dřeva u nás a ve Skandinávii. Zpracovatelská sféra tento fakt svým vývojem jen potvrzuje (rozvoj přepravních technologií umožňuje dovážet dříví z velkých vzdáleností; většina rozhodujících odběratelů je charakteru velkých nadnárodních uskupení; kapacity budou modernizovány, nebo budovány tam, kde bude nejlevnější surovina) . Tento trend je již dnes patrný i u některých zpracovatelů v ČR, a pokud nebudou mít čeští vlastníci pro produkci dřeva přibližně stejné podmínky jako jejich zahraniční konkurenti, může nastat situace, že jejich dříví nenajde na trhu uplatnění, se všemi důsledky nejen pro ně, ale i pro zdejší zpracovatelské kapacity. Toto bude jeden ze stěžejních důvodů pro nutné přiblížení legislativních podmínek k ostatním členským zemím EU.
Jak dál v lesnické legislativě ČR?
Výsledky šetření a srovnání lesních zákonů ve vybraných zemích jednoznačně prokázaly, že lesní zákon č. 289/1995 Sb., je jistou abnormalitou mezi zákony evropských zemí (patrně i ve světě) i mezi zákony zemí bývalého tzv. východního bloku, které jsou obecně přísnější s větší mírou omezení vlastníka. Hlavní důvody, pro které se zákon dostává do protikladu s normami v evropských, lesnicky vyspělých zemích, jsou:
1. Téměř všechna kritéria striktně stanovuje, některá dokonce kvantifikuje.
2. Státní správu chápe hlavně jako orgán kontrolní a represivní, nikoliv poradenský a osvětový.
3. Přikládá velkou důležitost omezením produkčních funkcí, zatímco zákony evropských zemí tyto funkce neomezují, ale preferují a podporují funkce mimoprodukční.
4. Ukládá vlastníkovi povinnosti, znamenající zvýšení nákladů, nezaručuje však jejich pokrytí (ani částečné).
Vzhledem k tomu, že čeští vlastníci lesních majetků během cca desetiletého období získali dostatek zkušeností a naučili se tento majetek řádně spravovat, není na místě nedůvěra, která je diskvalifikuje před jinými vlastníky v zahraničí. Z této úvahy a hlavně z průběhu a výsledků šetření vyplývají následující doporučení pro budoucí trendy, zejména v české lesnické legislativě:
- Omezování produkčních funkcí zaměnit za preferenci a podporu mimoprodukčních funkcí, garantovanou zákonem.
- Míru hospodářského využití lesních majetků ponechat na vlastníkovi. Výši těžeb determinovat rámcovým doporučením, nikoliv striktním a komplikovaným výpočtem, který navíc nekoresponduje s produkčními možnostmi lesa.
- Namísto ukládání povinností ve formách a způsobech hospodaření motivovat k takovému chování vlastníky podporami, poradenstvím a osvětovou činností.
- Opustit několikastupňový kontrolní systém (státní správa, vrchní státní dozor nad lesy, inspekce životního prostředí)w a vytvořit jednoduchý a funkční systém státní správy, založený na odborném lesním hospodáři, osvětě a poradenství.
- Zajistit legislativní podklad pro rozšiřování lesních zdrojů a jejich následné využívání (zalesnění zemědělských půd apod.).
Adresa autora:
Ing. Jiří Oliva, PhD.
Katedra ekonomiky a řízení FLE ČZU Praha
e-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.
Výběr kritérií a jejich hodnocení
Pro oblast působnosti každého ukazatele lisabonské rezoluce L2 jsem přiřadil kritéria, která příslušný ukazatel naplňují a současně lze ohodnotit, jak k nim porovnávané právní normy přistupují. V dostatečně širokém rozsahu pokrývají spektrum činností v LH a vztah zákonných norem k nim může přinášet určitá rizika pro stav a stabilitu lesa.
Hodnocená kritéria
1. Zachování a vhodné rozšiřování lesních zdrojů (ochrana lesních pozemků před odnětím; stanovení povinnosti zalesnění).
2. Zachování zdraví a vitality lesních ekosystémů (stanovení povinnosti výchovy porostů; povinnost používání geneticky vhodného reprodukčního materiálu).
3. Zachování a podpora produkčních funkcí (stanovení maximální výše těžby; omezení holých sečí; povinnost hospodařit podle LHP).
4. Zachování a ochrana biodiverzity lesních ekosystémů (povinnost zachování biodiverzity lesních porostů).
5.-6. Zachování a zlepšení ochranných funkcí a dalších sociálně-ekonomických funkcí (legislativní řešení mimoprodukčních funkcí; řešení státního dozoru nad hospodařením v lesích; povinnost odborné správy lesů; podpora jednotlivých forem vlastnictví). Tyto ukazatele zahrnují tzv. neprodukční funkce lesa, které se často překrývají, a proto jsou kritéria stanovena společně.
Způsob hodnocení
0 - zákon se daným kritériem vůbec nezabývá
1 - zákon se daným kritériem zabývá částečně, nebo okrajově
2 - zákon se daným kritériem zabývá fakultativně
3 - zákon se daným kritériem zabývá závazně
4 - zákon se daným kritériem zabývá závazně a navíc jej kvantifikuje.