„Naturová“ novela a hospodaření v lesích
Vedle právních předpisů, tvořících v souhrnu tzv. lesní právo (jde zejména o lesní zákon a jeho provádějící předpisy, zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, a zákon č. 149/2003 Sb., o obchodu s reprodukčním materiálem lesních dřevin a „jeho“ vyhlášku č. 29/2004 Sb.), ovlivňují denní život vlastníků lesa a obecně lesních hospodářů též předpisy sloužící k ochraně jednotlivých složek životního prostředí. V jejich řadě má dlouhodobě zvláštní postavení zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Důvodů tohoto stavu je několik a jsou mezi lesnickou veřejností dostatečně známy. Pouze pro připomenutí - tento zákon v § 3, písm. b) označuje každý les bez rozdílu za významný krajinný prvek (a činí jej tak objektem vlastního zájmu), v § 4, odst. 3 podmiňuje schválení lesního hospodářského plánu (LHP) a lesní hospodářské osnovy (LHO), jakož i odlesňování a zalesňování pozemků nad 0,5 ha, výstavbu lesních cest a svážnic a lesních melioračních systémů závaznému stanovisku orgánů ochrany přírody, v § 5, odst. 4 podmiňuje rozšíření geograficky nepůvodního druhu rostliny povolením téhož orgánu v případech, kdy vlastník nehospodaří podle LHP či převzaté LHO, stanoví významná omezení hospodaření ve zvláště chráněných územích (ZCHÚ), aby nakonec v § 90, odst. 4 sám sebe prohlásil za zvláštní zákon (tj. zákon mající aplikační přednost) ve vztahu k celé řadě zákonů jiných, mj. i k zákonu lesnímu.
Vytváření soustavy NATURA 2000
K této řadě pravidel vesměs s charakterem omezení hospodaření přibyla počínaje 1. květnem letošního roku další. Důvodem, jak tomu v posledních pěti letech bývá asi nejčastěji, byl závazek ČR harmonizovat právní řád s právem Evropské unie (EU), v daném případě s dvojicí „ochranářských“ směrnic, směrnice č. 79/409/EHS o ochraně volně žijících ptáků (tzv. směrnice o ptácích) a směrnice č. 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin (tzv. směrnice o stanovištích) jako právního základu pro vznik soustavy chráněných území NATURA 2000.
Vytváření soustavy NATURA 2000 v ČR bylo lesnickou veřejností sledováno se značným zájmem, neboť přes státní hranice již stačily proniknout informace o velmi rozpačitých reakcích, které byly v souvislosti s NATUROU 2000 zaznamenány u našich německých a rakouských kolegů. První z kroků Ministerstva životního prostředí (MŽP), jako resortu pověřeného přípravou příslušné zákonné úpravy, byl přijat s pochopením, neboť šlo o rozhodnutí, že právní rámec pro vznik NATURY 2000 na našem území bude vytvořen novelizací zákona č. 114/1992 Sb. Toto řešení bylo přirozené a racionální a vyvolalo očekávání, že se i další harmonizační kroky budou vyznačovat obdobnou mírou přijatelnosti.
Historie legislativního procesu
Pravdou se však bohužel stal opak. Nejde snad ani o to, že projednávání novely zákona č. 114/1992 Sb. započalo (z důvodů stojících jednoznačně na straně předkladatele zákona) v hodině dvanácté - k někdy prazvláštnímu stylu práce nynější vlády patří, že harmonizaci našeho práva s evropskými předpisy, jejichž existence
je známa přinejmenším již od uzavření asociační dohody, navrhuje uskutečnit zhruba měsíc před naším vstupem do EU (vzpomeňme např. na přijetí nového zákona o DPH). Podstatnější je, že novela zákona č. 114/1992 Sb., která byla vládou předložena do Poslanecké sněmovny jako sněmovní tisk 132/0:
- byla připravena bez účasti vlastníků pozemků - způsobem, který je mj. v přímém rozporu s obsahem Deklarace o životním prostředí a rozvoji, přijaté při jednání Konference OSN o životním prostředí a rozvoji v Riu de Janeiru v roce 1992, a její zásadou č. 10, podle níž se „otázky životního prostředí nejlépe řeší za účasti všech zainteresovaných občanů na všech úrovních, kteří jako jednotlivci musí mít možnost podílet se na rozhodovacím procesu“;
- byla založena na koncepci dirigistické ochrany přírody, tj. na koncepci, podle níž orgán ochrany přírody prakticky bez možnosti vnější kontroly a účasti veřejnosti (vyjma účasti ekologických a ekologistických organizací) rozhoduje, poskytuje závazná stanoviska, předchozí souhlasy, stanoví podmínky apod., a na vlastníkovi pozemku je požadováno, aby chce-li hospodařit, všechny povinnosti splnil, omezení strpěl a celkový účet bez reptání zaplatil.
Nedostatky vládního návrhu byly natolik zjevné, že přivedly Výbor pro veřejnou správu, regionální rozvoj a životní prostředí, jemuž byl návrh přikázán k projednání, k použití postupu používaného v Poslanecké sněmovně jinak nepříliš často; k vypracování komplexního pozměňovacího návrhu dále projednávaného jako sněmovní tisk č. 132/2.
Byť komplexní pozměňovací návrh v některých místech přinesl významný pozitivní posun směrem k respektování skutečnosti, že krajina v naší republice včetně lesa je mimo nesporné celospolečenské funkce též zdrojem obživy pro nemalé množství obyvatelstva (např. poprvé zmínil problematiku poskytování náhrad za omezení vzniklá vlastníkům pozemků), ve svém souhrnu pouze otupil nejostřejší hrany vládního návrhu. Proto byl zejména na základě tlaku vlastníků (bylo vytýkáno zejména používání nestandardních procesních postupů, tj. časté vylučování rozhodovacích procesů z režimu správního řízení, nízké zapojení vlastníků pozemků do rozhodovacích procesů i ochrany přírody samotné, vše na samé hranici ústavnosti) dále přepracován a v podobě sněmovního tisku č. 132/5 se na podzim roku 2003 stal předmětem hlasování Poslanecké sněmovny. V něm nebyl přijat.
V reakci na neúspěch hlasování byl ministerstvem životního prostředí vypracován a vládou do Poslanecké sněmovny urychleně předložen návrh nový. V něm jmenované ministerstvo zopakovalo chyby, jichž se dopustilo při zpracování návrhu původního (práce v extrémní časové tísni s minimálním prostorem pro diskusi), naštěstí však již v menším měřítku. Text nového návrhu se asi právě proto setkal pouze se standardními pozměňovacími návrhy a po zapracování některých z nich byl ve zrychlené proceduře Poslaneckou sněmovnou schválen. Po následném schválení Senátem a podpisu prezidenta byl jako zákon č. 218/2004 Sb. publikován.
Zásadní změny v novele a její pozitiva
Co na dosavadním právním stavu tato tzv. naturová novela ve vztahu k vlastníků lesů mění?
- V první řadě bylo do § 1 vymezujícího účel zákon zakotveno pravidlo, že ochrana přírody se neobejde bez zapojení příslušných krajů, obcí, vlastníků a správců pozemků a že při ní musí být respektovány hospodářské, sociální a kulturní potřeby obyvatel a regionální a místní poměry.
Tato změna je významným koncepčním posunem odrážejícím zásady Deklarace o životním prostředí a rozvoji, obsah čl. 2, odst. 3 směrnice o stanovištích a čl. 2 směrnice o ptácích a odpovídajícím i principům Národního lesnického programu, neboť dosud byla účast obcí, krajů i vlastníků pozemků na ochraně přírody zajištěna pouze ad hoc u některých rozhodovacích procesů.
- Došlo k žádoucímu vyjasnění právní povahy plánů péče, zpracovávaných pro jednotlivá ZCHÚ. Podle nového znění § 38 zákona č. 114/1992 Sb. (dále též „zákon“) nejsou plány péče pro fyzické ani právnické osoby závazné a slouží pouze jako podklad (opět nikoliv závazný) pro zpracování jiných druhů plánovací dokumentace, mj. i LHP a LHO. Do procesu jejich tvorby jsou výslovně zapojeny kraje, obce i vlastníci pozemků.
- Ve zcela nově formulovaném § 39 zákona doznala významného posílení smluvní ochrana přírody, která může být využita u tzv. evropsky významných lokalit namísto jejich vyhlášení za některé z maloplošných ZCHÚ a u památných stromů. Smluvní ochrana tak poprvé a v jednoznačném souladu se zájmy vlastníků pozemků a s principy subsidiarity a proporcionality dostává, byť s popsaným omezením, statut plnohodnotné alternativy k ochraně vrchnostenské.
- Změnu doznal rovněž postup při vyhlašování ZCHÚ a jejich zonace. Vedle posílení informovanosti dotčených obcí a vlastníků a nájemců nemovitostí je jejich dosud málo pevné postavení dále vylepšeno zárukou, že námitky proti záměru na vyhlášení ZCHÚ, které obce, kraje a vlastníci nemovitostí vznesou, budou projednány ve správním řízení, tj. v režimu důvěrně známém s možností použití řádných a mimořádných opravných prostředků a správních žalob. Současně bylo do § 40, odst. 5 zákona zakotveno pravidlo, podle kterého výsledný rozsah omezení, s nímž bude vyhlášení ZCHÚ nebo vymezení jeho zón spojeno, nesmí přesáhnout rozsah omezení vyplývajícího z návrhu na vyhlášení ZCHÚ, vymezení jeho zonace a z výsledků řízení o projednání námitek.
- Zásadních změn se dočkala část čtvrtá zákona, do níž byl promítnut hlavní důvod přijetí novely, tj. vytvoření soustavy ZCHÚ NATURA 2000. K tomu zákon směřuje zakotvením institutu národního seznamu vyvářeného nařízením vlády, do nějž budou zařazeny lokality významně přispívající k udržení nebo obnově příznivého stavu alespoň jednoho typu stanovišť, nebo alespoň jednoho druhu vymezeného ve směrnici o stanovištích z hlediska jejich ochrany, popř. k udržení biologické rozmanitosti biogeografické oblasti. Zařazení do národního seznamu má za následek zákaz poškozování příslušné lokality; za poškozování se však nepovažuje řádné hospodaření prováděné v souladu s právními předpisy. Současně je vysoce pravděpodobné, že lokality zařazené do národního seznamu budou dále zařazeny do seznamu evropského vedeného orgány EU, což bude mít za následek vznik povinnosti naší republiky zajistit ochranu takových lokalit vyhlášením ZCHÚ nebo smluvně.
- K transpozici směrnice o ptácích vytvořil zákon zvláštní typ území podléhajících ochraně, jimiž jsou ptačí oblasti. Právní status ptačích oblastí, který je výsledkem časového tlaku, v němž byla novela připravována, vyvolává vzpomínky na pohádku o chytré horákyni. Ptačí oblasti totiž sice nejsou ZCHÚ (kterými podle původního sněmovního tisku 132/5 měly být), vykazují s nimi však značné rysy podobnosti. Jsou vymezovány nařízeními vlády, v nichž mohou být pro každou ptačí oblast stanoveny činnosti realizovatelné pouze se souhlasem orgánu ochrany přírody, tj. potenciálně neuskutečnitelné (nevydání souhlasu má účinky zákazu). Výčet činností vázaných na souhlas lze označit za bližší ochranné podmínky svého druhu. Vyhlášení ptačí oblasti nelze nahradit smlouvou s vlastníky a nájemci pozemků, je však možné uzavřít smlouvu o způsobu hospodaření v ptačích oblastech, přičemž na straně orgánů ochrany přírody vázne kontraktační povinnost (tj. při splnění stanovených podmínek jsou povinny smlouvu uzavřít).
- Klíčovou změnu pak představuje zcela nová formulace § 58 zákona zakotvující v nově zařazených odstavcích 2 až 7 vlastníkům a nájemcům zemědělské půdy, lesních pozemků nebo rybníka s chovem ryb nebo vodní drůbeže právo na náhradu újmy, která jim vznikne nebo trvá v důsledku omezení vyplývajícího z části třetí až páté zákona (jde o části „Zvláště chráněná území“, „NATURA 2000“ a „Památné stromy, zvláště chráněné druhy rostlin, živočichů a nerostů“) včetně prováděcích právních předpisů nebo rozhodnutí vydaných na jejich základě a dále v důsledku omezení vyplývajícího z jakéhokoliv jiného rozhodnutí, závazného stanoviska nebo souhlasu vydaného podle zákona č. 114/1992 Sb. Nárok na finanční náhradu zaniká, pokud nebyl u příslušného orgánu ochrany přírody uplatněn do 3 měsíců od skončení kalendářního roku, v němž újma vznikla nebo trvala. V případě lesních pozemků se výše náhrady újmy stanoví podle vyhlášky č. 55/1999 Sb. s tím, že podmínky poskytování finanční náhrady, vzor uplatnění nároku a jeho náležitosti mohou být blíže upraveny prováděcím předpisem vydaným MŽP spolu s Ministerstvem zemědělství. Vyplacení náhrady je podmíněno tím, že žadatel nárok na finanční náhradu a její výši prokáže „doklady a podklady potřebnými pro posouzení nároku“.
Negativa zákona
Přes existenci popsaných pozitivních změn nelze přehlédnout negativa zákona.
- Mezi první z nich patří skutečnost, že vlastníci lesa nejsou povinně účastni procesu vytváření národního seznamu a vyhlašování ptačích oblastí, jak předpokládal sněmovní tisk č. 132/5, ačkoliv tyto procesy mohou vést ke značným změnám jejich práv a povinností, a tím zcela nepochybně přímo zasahují do jejich právní sféry. Argument, pro který účast vlastníků lesa v procesu tvorby národního seznamu a vytváření ptačích oblastí nedoznala legislativního zakotvení, byl ze strany MŽP jediný a jednoduchý - nestihli bychom ptačí oblasti vyhlásit k 1. 5. 2004, ČR by musela zaplatit významné sankce a přišli bychom o možnost využití některých finančních zdrojů EU. V časovém tlaku (zaviněném ovšem právě MŽP) tak bylo právo vlastníků lesů na dialog negováno ve prospěch „vyššího“ zájmu dostat v Bruselu jedničku.
- Nelze také kvitovat omezení smluvní ochrany na ZCHÚ nově vyhlašovaná - není logický důvod, pro který by smluvní ochrana nemohla být alternativou ochrany i vůči těm ZCHÚ, které již existují, navíc s tou výhodou, že jsou pro dotčené vlastníky podstatně „stravitelnější“, lépe odpovídají mezinárodním závazkům ČR a koneckonců jsou zpravidla i levnější pro obě strany. Pochvalu nezaslouží ani znění § 58, odst. 3 zákona o „dokladech a podkladech potřebných pro posouzení nároku“ na náhradu újmy. Jeho mlhavost spolu se znalostí dosavadní praxe MŽP při poskytování náhrad nemůže nevést k obavám, zda se vůbec s jejich vyplácením reálně počítá a zda ve zmíněném ustanovení nejde spíše o líbivou vizi než o popis funkční procedury.
- Další negativum, které však nelze přičítat MŽP, nýbrž Poslanecké sněmovně ČR (konkrétně jeho Zemědělskému výboru), spočívá ve změně ustanovení § 5, odst. 5 zákona. Podle něj napříště bude podléhat povolení orgánů ochrany přírody záměrné rozšiřování jakýchkoliv kříženců živočichů a rostlin do krajiny, tj. nikoliv jako dosud pouze rozšiřování kříženců vytvořených záměrně. Jelikož záměrným rozšiřováním rostlin do krajiny je nepochybně i veškerá umělá a „řízená“ přirozená obnova lesa, je každý vlastník lesa (nechce-li zákon porušit) povinen napříště zjišťovat i případnou přítomnost spontánních kříženců v sadebním materiálu či přirozeném zmlazení, aby mohl včas požádat orgán ochrany přírody o potřebné povolení. Doufejme, že popsaný „problém“ spontánních kříženců se ukáže být jako problém umělý a absence povolení nebude automaticky odměňována pokutou podle nově (od 1. 1. 2004) účinného § 4, písm. e) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa.
Vlastník lesa a ochrana přírody
Změny zákona č. 114/1992 Sb., které přinesl zákon č. 218/2004 Sb., byť je nutno hodnotit je v řadě ohledů pozitivně, nenastolily (nahlíženo pohledem vlastníků a nájemců lesa) ani zdaleka optimální právní stav. Na schopnosti vlastníků lesa podílet se účinně na ochraně přírody se i nadále pohlíží s krajní nedůvěrou a jen pomalu se z nich stává to, čím by měli být - tj. rovnocenným partnerem při tvorbě strategie, taktiky i denní rozhodovací praxe v ochraně přírody i správě krajiny jako celku. Toto černobílé vidění, pro které je vlastník lesa ze své podstaty Neználkem, který má jediné právo, a to bedlivě naslouchat názorům orgánu ochrany přírody jako mocného Všeználka a plnit jeho příkazy, se podepisuje negativně nejen na vztazích mezi zmíněnými osobami. Z tohoto stavu neprofituje ani příroda a je zřejmé, že není „trvale udržitelný“.
Adresa autora:
JUDr. Ing. Martin Flora, Dr.
LDF MZLU, advokát
e-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.