Věcný záměr nového lesního zákona má zpoždění
Jiří Staněk
Podle plánu legislativních prací vlády na rok 2006, schváleného usnesením vlády č. 1651 ze dne 21. prosince 2005, má ministerstvo zemědělství ve spolupráci s ministerstvem životního prostředí předložit Vládě České republiky do konce roku 2006 věcný záměr nového zákona o lesích. Jde o náročný legislativní úkol, na jehož řešení čeká s napětím nejen odborná lesnická veřejnost, ale i vlastníci lesů, ekologové, podnikatelé v lesním hospodářství i četné další subjekty.
Dosavadní stav příprav věcného záměru nového zákona o lesích však dává tušit, že jako ucelené legislativní dílo připomínkované jak nejdůležitějšími lesnickými subjekty, tak zejména v tzv. meziresortním připomínkovém řízení, věcný záměr nového zákona o lesích již do konce tohoto kalendářního roku zřejmě předložen nebude.
Charakteristika dosavadní právní úpravy
Základním prvkem platné právní úpravy na úseku lesního hospodářství je zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), který nabyl účinnosti dne 1. ledna 1996. Od té doby byl osmkrát novelizován, vždy však šlo o novely dílčí (nepříliš rozsáhlé), nebo o novely související s reformou veřejné správy.
Na základě lesního zákona a k jeho provedení bylo dosud vydáno třináct prováděcích předpisů – vyhlášek ministerstva zemědělství, z nich mnohé byly rovněž (některé i opakovaně) novelizovány.
Mimo to jsou součástí stávající právní úpravy lesního hospodářství také další právní předpisy, např. zákon č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů, nebo zákon č. 149/2003 Sb., o uvádění do oběhu reprodukčního materiálu lesních dřevin lesnicky významných druhů a umělých kříženců, určeného k obnově lesa a k zalesňování, a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o obchodu s reprodukčním materiálem lesních dřevin) a vyhláška č. 29/2004 Sb., vydaná k jeho provedení.
Lesní zákon byl připravován v průběhu let 1993 až 1995, tedy v době probíhajících restitucí pozemkového majetku včetně lesů. Tehdy bylo třeba urychleně reagovat na zásadní změny ve struktuře vlastnictví lesů v České republice. Na místo dosavadního prakticky monolitního vlastnictví (nebo alespoň užívání v rozsahu téměř totožném s vlastnictvím) lesů státem byla náhle podstatná část lesů vydána obcím (zákon č. 172/1991 Sb.) a postupně také fyzickým osobám (zákon č. 229/1991 Sb.). Tomuto stavu nemohl samozřejmě předchozí lesní zákon (zákon č. 61/1977 Sb.) a na něj navazující právní předpisy (zejm. zákon č. 96/1977 Sb., o hospodaření v lesích a o státní správě lesního hospodářství) vyhovovat. Proto byl urychleně připravován nový lesní zákon, reagující na nastalé společensko-politické a ekonomické změny ve společnosti a s tím související změny ve struktuře vlastnictví lesů.
Nedostatek zkušeností s chováním „staronových“ nebo nových vlastníků lesů a tehdejší složení zákonodárných orgánů, v nichž převažovali zastánci postoje že „soukromý vlastník je vždy nejlepším hospodářem“, předznamenaly do značné míry i obsah nového lesního zákona. Výsledkem byl, resp. je lesní zákon, který na jedné straně snese srovnání s právními předpisy o lesích a lesním hospodářství platnými v sousedních – úrovní lesnictví srovnatelných – zemích (Německo, Rakousko), který však na druhé straně obsahuje některá ustanovení, poplatná době, ve které byl přijat, resp. některá, z hlediska hospodaření v lesích potřebná, ustanovení neobsahuje vůbec, nebo jen v aplikačně nedostatečné podobě.
Mimo to je třeba konstatovat, že již tehdy byl návrh lesního zákona výsledkem kompromisu mezi postoji a představami ministerstva zemědělství na straně jedné a ministerstva životního prostředí na straně druhé. Značný vliv na konečnou podobu lesního zákona měla i tehdy krátkou dobu existující, nicméně vlivná zájmová sdružení vlastníků obecních i soukromých lesů.
Zákon č. 289/1995 Sb. (lesní zákon) je možno bez nadsázky označit za „zákon přechodného období“, tedy období obnovy vlastnických vztahů k lesům a stabilizace nové struktury vlastnictví lesů v České republice. Přechodné období však již skončilo a vlastnická struktura lesů je stabilizována.
Lesní zákon platí již více než deset let. Zkušenosti s jeho aplikací v praxi svědčí o tom, že velká část jeho ustanovení potřebám praxe vyhovuje. Tytéž zkušenosti však svědčí též o tom, že četná ustanovení zákona reálným podmínkám již nevyhovují, resp. že lesní zákon některá potřebná ustanovení zcela postrádá.
V této souvislosti je zřejmě nejpodstatnější zjištění, že je třeba zákonem stanovené podmínky hospodaření v lesích více diferencovat podle forem vlastnictví, tzn. klást jiné (vyšší) nároky na lesy ve vlastnictví státu nebo jiných velkých vlastníků lesa oproti drobným vlastníkům lesů, které je k účelnému hospodaření v lesích třeba méně nutit, ale více motivovat.
Stejně nezbytným je i objektivní posouzení toho, zda je i nadále z hlediska stavu a potřeb lesního hospodářství třeba vynakládat veřejné finanční prostředky formou podpor (dotací) nebo hrazení státem některých činností, jejichž reálný přínos pro stav lesů je nepatrný nebo sporný.
Reforma veřejné správy, zejména zánik okresních úřadů, se podstatně dotkla i státní správy lesů. Správní orgány, které vykonávají státní správu lesů, jsou zejména na prvním stupni (tzn. nyní obecní úřady obcí s rozšířenou působností) do značné míry přetíženy množstvím povinností, které mají podle stávajícího lesního zákona. To je patrné zejména tam, kde je v obvodu územní působnosti správního orgánu větší množství drobných vlastníků lesů, z nichž mnozí, ať již ze subjektivních, nebo z objektivních důvodů nepečují o svůj les způsobem, který vyžaduje lesní zákon.
K tomuto faktu přistupují další negativní vlivy jako je nekázeň veřejnosti (návštěvníků lesů), konflikty mezi různými formami obecného užívání lesů (např. pěší vs. cyklisté nebo jezdci na koních), drobná či závažnější kriminalita (nepovolená těžba dřeva, nařezávání stromů apod.), nebo nedostatky v činnosti odborných lesních hospodářů. To vše má za následek, že je výkon státní správy lesů namnoze povrchní a málo funkční.
Rozsah změn a doplňků, které nynější lesní zákon objektivně potřebuje, vede k tomu, že byla odmítnuta původní myšlenka, tedy zpracování tzv. velké novely lesního zákona, a byla nahrazena myšlenkou vypracovat a předložit nový lesní zákon. V souladu s Legislativními pravidly vlády pak takovému řešení musí předcházet předložení věcného záměru nové právní úpravy.
Co by měl návrh věcného záměru zákona obsahovat?
Ing. Košulič st. v LP číslo 8/2006 uvádí, co by se mělo v novém lesním zákoně změnit. Současně vyzývá k další diskusi na toto téma. Rád na jeho článek navazuji, konstatuji však, že jím uváděné náměty, jakkoli jsou odborně velmi zajímavé, mohou být vzhledem k míře podrobnosti uplatněny vesměs až v paragrafovém znění návrhu nového zákona o lesích, resp. některé z nich jen v prováděcích právních předpisech (vyhláškách).
V současné době se však nacházíme ve stadiu přípravy věcného záměru nové legislativní úpravy, tedy ve stadiu, kdy je třeba formulovat základní rámec, resp. základní směry či okruhy problémů, které by měl nový zákon o lesích upravovat. (Pozn.: Legislativní pravidla vlády stanoví, že „z hlediska věcného záměru je třeba obsah věcného záměru omezit jen na základní okruhy budoucí právní úpravy, řazené podle jejich obecnosti a důležitosti“.)
Je samozřejmé, že stejně jako dosavadní lesní zákon musí i nová právní úprava obsahovat některá obecná ustanovení (účel zákona) a ustanovení, týkající se lesů jako předmětu vlastnictví a lesů jako objektu zájmu nejširší veřejnosti (obecné užívání lesů).
Účelem lesního zákona by mělo být do budoucna vytvoření podmínek pro trvale udržitelné hospodaření v lesích, které jsou národním bohatstvím a nenahraditelnou součástí životního prostředí.
Zákon vymezí, které pozemky jsou součástí lesního půdního fondu (vraťme se k zavedeným a osvědčeným termínům) a stanoví zásady jejich ochrany.
Zákon stanoví rámec tzv. obecného užívání lesů i to, za jakých podmínek a na jak dlouhou dobu může být právo obecného užívání lesa omezeno nebo zcela zakázáno. Zákon dále stanoví možnost regulace některých forem obecného užívání lesa (např. jízdy na koni) vlastníkem lesa nebo správním orgánem, který vykonává státní správu lesů.
Pobyt v lese při výkonu povolání nebo činností podle zvláštních předpisů není obecným užíváním lesa.
Vedle tradičního ustanovení o lesní dopravě (§ 34 lesního zákona) by měl nový lesní zákon obsahovat zvláštní ustanovení o lesních cestách. Mělo by být výslovně stanoveno, že lesní cesty jsou neveřejnými účelovými komunikacemi a měl by být vymezen okruh subjektů, které je mohou „ze zákona“ nebo na základě povolení či rozhodnutí používat, popř. i za přiměřenou úplatu. Vlastníku lesní cesty by měla být zákonem uložena povinnost udržovat cestu sjízdnou a současně založeno právo požadovat od těch subjektů, které lesní cestu pravidelně nebo dlouhodobě užívají, aby se podílely na nákladech na opravu (údržbu) a na udržení sjízdnosti lesní cesty.
Základní rozdělení lesů do tří kategorií podle převažujících funkcí lze zachovat. Zvláštní pozornost však zaslouží plantáže rychle rostoucích dřevin. Lze důvodně předpokládat, že v nejbližší budoucnosti dojde k zakládání plantáží rychle rostoucích dřevin, pěstovaných zejména pro energetické účely. Půjde o porosty lesních dřevin (zejm. topoly, vrby, břízy popř. další meliorační dřeviny), pěstované účelově s krátkou dobou obmýtí. Na takto zakládané a pěstované porosty lesních dřevin nelze bez dalšího aplikovat ustanovení lesního zákona, vztahující se k obvyklému hospodaření v lesích. Přinejmenším alternativně lze proto uvažovat, aby plantáže rychle rostoucích dřevin byly vymezeny např. jako samostatná (čtvrtá) kategorie lesů a v návaznosti na to byly rámcově upraveny i zásady hospodaření. Stejně alternativně lze ovšem uvažovat i o tom, že budou plantáže rychle rostoucích dřevin ponechány zcela mimo režim zákona o lesích, pak by ovšem nemohly být pěstovány na pozemcích lesního půdního fondu apod.
Ustanovení o lesním hospodářském plánování budou jedním z nejdůležitějších prvků nové právní úpravy lesního hospodářství a budou předmětem četných odborných diskusí.
Oblastní plány rozvoje lesů jsou zvláštním plánovacím dokumentem, který byl jako nový prvek zařazen do stávajícího lesního zákona (§ 23 lesního zákona). Není zcela zřejmé, zda nemalé náklady, které stát prostřednictvím ministerstva zemědělství na pořízení těchto plánů dosud vynaložil, jsou vyváženy reálným přínosem schválených oblastních plánů rozvoje lesů. O této otázce je třeba vést odbornou diskusi; alternativně lze tedy uvažovat i o tom, že ustanovení o oblastních plánech rozvoje lesů z nového lesního zákona bude vypuštěno.
Lesní hospodářské plány musí zůstat zachovány. V zásadě lze tedy převzít dosavadní právní úpravu; bude však třeba zabývat se výčtem tzv. závazných ustanovení plánů z hlediska jejich účelnosti a nezbytnosti a s přihlédnutím k navazujícím náhradám nebo podporám, poskytovaných státem vlastníkům lesa.
Desetileté zkušenosti nabízejí kritický pohled na lesní hospodářské osnovy. Tyto plánovací dokumenty nepřinášejí ani vlastníkům lesů, ani odborným lesním hospodářům a jistě ani orgánům státní správy lesů takový reálný efekt, který by vyvažoval množství veřejných (státních) finančních prostředků, vynakládaných dosud na pořízení lesních hospodářských osnov. Opět přinejmenším alternativně lze tedy uvažovat o jejich zrušení. Současně však je třeba hledat řešení, které by je jako nástroj lesního hospodářského plánovaní pro lesy nestátních a drobných vlastníků plně nahradilo.
V části upravující hospodaření v lesích (obnova, ochrana, výchova a těžba lesních porostů) obsahovaly všechny dosavadní právní úpravy lesního hospodářství základní pravidla hospodaření v lesích, ověřená v našich podmínkách mnohaletou lesnickou praxí. Tato pravidla byla, jsou a budou vždy v lesním zákoně formulována jako příkazy (ukládání povinností), nebo zákazy, adresované vlastníkům lesů.
Lze předpokládat, že zkušenosti s dosavadní právní úpravou a nové lesnické poznatky přinesou do nové právní úpravy změny např. pokud jde o omezení velikosti holé seče při mýtní úmyslné těžbě apod.
Jedním z cílů nové právní úpravy lesního hospodářství by měla být diferenciace povinností vlastníků lesů při hospodaření v lesích v závislosti na velikosti lesního majetku.
Mimořádnou pozornost vyžadují v současné době také zvláštní ustanovení o výkonu některých odborných činností v lesním hospodářství, o výkonu činnosti odborného lesního hospodáře a o lesích ve vlastnictví státu. Tato témata si zaslouží samostatné podrobnější zpracování (najdete je v následujících číslech LP, pozn. red.).
Státní správu lesů vykonávají tradičně orgány, které jsou součástí obecné soustavy orgánů státní správy. Na místě zrušených okresních úřadů působí nyní obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Dosavadní zkušenosti svědčí o tom, že vysoká odborná náročnost posuzování a rozhodování některých specifických záležitostí lesního hospodářství dlouhodobě přesahuje odbornou úroveň části zaměstnanců těchto orgánů státní správy lesů, která je navíc poznamenána značnou fluktuací a často i nedostatkem odborné nebo provozní lesnické praxe.
Za tohoto stavu je na místě zabývat se znovu tím, zda by soustava orgánů státní správy lesů neměla být doplněna o specializovaný správní orgán, který má dostatečné personální i věcné zázemí k výkonu odborně náročných působností. Takovým specializovaným správním orgánem by mohl být Ústav pro hospodářskou úpravu lesů. Ten by měl jako správní orgán vykonávat ve státní správě lesů takové odborné působnosti jako např. schvalování děl hospodářské úpravy lesů, zařazování lesů do kategorií lesů, organizování a provádění zkoušek pro odborné lesní hospodáře a další působnosti vymezené lesním zákonem.
Znovu je třeba zvážit také uzákonění tzv. náhradní správy lesa jako krajního nástroje řešení četných případů, kdy vlastník lesa ať ze subjektivních nebo objektivních důvodů o svůj les dlouhodobě nepečuje a kdy tyto případy nelze řešit obvyklými správními nástroji nebo postupy.
Nepodlehněme pokušení vydat se náhradní cestou novely
Již na jaře tohoto roku mělo ministerstvo zemědělství k dispozici první ucelenou pracovní verzi věcného záměru nového zákona o lesích, vypracovanou pod hlavičkou Ústavu pro hospodářskou úpravu lesů. Tato verze mohla, resp. může být podkladem pro zahájení diskuse nad konkrétním směřováním nového lesního zákona. Je škoda, že se tak dosud nestalo.
Volby do poslanecké sněmovny v červnu tohoto roku a následná dlouhodobá nefunkčnost nově zvolené poslanecké sněmovny předznamenaly zpoždění v předložení návrhů některých právních norem oproti termínům, stanoveným zmíněným plánem legislativních prací vlády. To se týká zřejmě i návrhu věcného záměru nového zákona o lesích.
I přes nyní již víceméně jisté zpoždění prací na přípravě nové právní úpravy lesního hospodářství bychom se měli vyvarovat pokušení jít „náhradní“ cestou, tedy cestou přípravy a předložení další dílčí novely stávajícího lesního zákona. Taková novela by snad vyřešila nějaký dílčí problém lesního hospodářství nebo státní správy lesů, zdržela by však tolik potřebné komplexní řešení.
Adresa autora:
JUDr. Ing. Jiří Staněk, CSc.
Lesy České republiky, s. p.
E-mail: Tato e-mailová adresa je chráněna před spamboty. Pro její zobrazení musíte mít povolen Javascript.